阶梯电价：用价格杠杆撬动节能减排

    改革开放以来，伴随着我国经济社会的持续快速发展，资源约束、环境污染、气候变化等一系列挑战接踵而至。建立“多用者多付费”的阶梯价格机制，将有助于形成节能减排的社会共识，促进资源节约型、环境友好型社会的建设。

    我国是一个人口众多、人均能源资源非常匮乏的国家。主要能源资源中，石油、天然气人均储量不足世界平均水平的1/10；人均水资源占有量只有世界平均水平的1/4。即使是相对丰富的煤炭，人均储量也不到世界平均水平的40%。2000年以来，我国能源消费年均增长约8%，其中电力消费年均增长约12%，天然气约20%，石油约7%。如果不发现可大范围推广的新能源，按照目前的消耗速度推算，我国剩余的石油可采年限不到15年，天然气39年，煤炭108年。与此同时，能源大量消耗所引发的环境问题也日益突出，如火电排放的二氧化硫占总排放量的42.5%，二氧化碳占总排放量的50%，环境污染问题非常突出。因此，节能减排、转变发展方式已成为实现我国可持续发展，功在当代、利泽子孙的唯一选择。

    在社会主义市场经济条件下，促进发展方式转变和节能减排主要还是要靠经济手段，而价格机制是最重要的经济杠杆。近年来，通过实行脱硫电价、差别电价的实践已经证明了这一点。通过对脱硫发电制定较高价格，激励了火电企业改造工艺、安装脱硫设备，“十一五”末，我国燃煤电厂脱硫装机比重由2005年的17%增加到86%，单位电量二氧化硫排放减少了50%。“十一五”期间，通过对高耗能产业实行差别电价政策，有效限制了高耗能产业的盲目发展，并促进了产业结构升级。我国能源消费弹性系数（能源消费量年均增速/国民经济年均增速）由“十五”期间的1.04下降到0.59，单位GDP能耗累计下降了19.1%。

    居民阶梯电价制度是利用价格杠杆促进节能减排的又一次实践。由于历史的原因，我国长期实行工业电价补贴居民电价的交叉补贴制度。从我国居民电力消费结构看，5%的高收入家庭消费了约24%的电量，这就意味着低电价政策的福利更多地由高收入群体享受。这既不利于社会公平，无形中也助长了电力资源的浪费。通过划分一、二、三档电量，较大幅提高第三档电量电价水平，在促进社会公平的同时，也可以培养全民节约资源、保护环境的意识，逐步养成节能减排的习惯。在韩国，为避免进入高电价区间，大多数韩国人在不用电时会将家用电器的插头拔掉。价格杠杆对人们消费行为的影响由此可见一斑。

    从长期发展趋势和我国当前面临的资源能源供需形势看，我国未来可选择的经济发展模式只能是“科技含量高、经济效益好、能源消耗低、环境污染少”。能否实现这一目标，与能否尽快形成节约资源、保护环境的全民共识密切相关。当然，要在全社会形成节能减排共识，决非一朝一夕之功。推行居民阶梯电价只是第一步，天然气、自来水等资源性产品都面临着与电力类似的问题。因此，利用价格杠杆撬动节能减排共识的形成，正当其时。

    阶梯电价听证会：回应民生关切寻求利益平衡

    推行居民阶梯电价制度，是我国价格领域的一次重大体制机制创新，也是今年《政府工作报告》中明确的一项重要价格改革任务。居民电价调整关系群众切身利益，根据《价格法》和《政府制定价格听证办法》的规定，应当履行价格听证程序。5月上旬以来，全国已有29个省份先后召开听证会，近千名听证参加人直接参与听证，社会各方面广泛关注。

    从听证会情况看，绝大多数听证参加人赞同推行居民阶梯电价制度，但对各地电价听证方案提出了一些意见，主要集中在几个方面：一是认为第一档电量设置标准偏低；二是建议充分考虑家庭人口因素；三是建议适当考虑季节性因素；四是认为电量标准地区差异较大，东部沿海地区较高，中西部地区较低。此外，还涉及到电费结算周期、合表用户提价、峰谷分时电价、低保户和五保户免费电量的政策落实、电力企业成本管理等方面的内容。

    各地听证会结束后，有关部门在认真研究听证参加人所提出的意见和建议、充分听取民意、修改和完善实施方案的基础上，就听证参加人和群众反映集中的问题做出了回应。对于第一档电量标准偏低的问题，各地普遍表示将在听证方案基础上适当调高第一档电量标准，目前第一档电量覆盖率已超过80%；阶梯电价制度试行一段时间后，可以根据用电增长情况适时调高电量标准。针对“一户多口”、“几代同堂”等家庭人口差异问题，各地表示将进一步细化方案，通过分表计量、增加第一档电量等方式酌情解决。关于免费电量操作问题，有些地方已经明确要按照尽可能方便老百姓的原则，通过“先征后返”或“即收即退”等方式确保低收入群体免费电量发放到位；通过设置不同季节电量标准等办法解决季节差异问题。不同地区电量标准有所差异，主要是由于各地经济发展水平和社会承受能力差异较大，按照80%居民基本不受影响的原则设定第一档电量，客观上已反映了东西部地区间的差异，随着中西部地区的不断发展，区域之间经济发展趋于平衡，未来这个差距将逐步缩小。

    我国阶梯电价政策形成历时4年，2008年开始研究，2010年形成了初步指导意见，并通过互联网公开征求社会各方意见，共收到13484人的21794条建议。根据各方面反馈的意见，有关部门对方案做了重大修改，扩大了第一档电量覆盖范围，专门为低收入群体设置了免费用电量等。今年5月以来各地又就实施方案召开听证会，进一步听取社会意见、完善方案。随着听证程序结束，居民阶梯电价制度将正式进入实施阶段。

    综观这次试行居民阶梯电价的决策和听证过程，我们看到了政府回应民生关切，寻求利益平衡的价格决策导向。能源资源短缺、区域经济发展不平衡和居民消费能力差异较大，可能还将长期困扰我国整个工业化、城市化进程。目前，我国正处于经济社会转型期，各种矛盾交织错综复杂，利益诉求多元化。如何平衡好各方面的利益关系，使改革发展成果惠及广大的城乡居民，是推进价格改革必须破解的难题。这次试行居民阶梯电价的决策过程，遵循公平公正公开的原则，充分调动了人民群众参与决策、监督决策过程的积极性，使各方面能够充分表达不同的利益诉求。政策制定的过程敢于面对质疑，乐于接受监督，勇于听取各种批评和不同意见，从而在最大程度上维护了价格决策的公开性、透明度。决策程序的公开、透明，广大人民群众的积极参与和监督，是平衡好各方面利益关系，维护群众知情权，从而提高政策执行力的有效途径。我们相信，随着我国民主法治建设进程的不断推进，政府价格政策将更多地回应民生关切，平衡好各方面的利益关系。唯其如此，才能切实维护社会的和谐稳定和公平正义。

    居民电价改革：建机制保基本促公平

    随着各地听证会的相继落幕，居民阶梯电价改革已从方案制定阶段转入组织实施阶段。这既意味着居民阶梯电价制度与我们的日常生活渐行渐近，也标志着在涉及民生的价格改革领域，“建机制、保基本、促公平”这一新的价格改革理念基本成型。

    随着经济的快速发展，能源紧缺以及由能源大量消耗引发的环境问题，对我国经济社会可持续发展的制约日益增强。因此，抑制不合理需求、促进节能减排和环境保护，发挥价格杠杆调节作用势在必行。在电力价格领域，2004年以来通过一套“组合拳”，对高耗能行业实施差别电价，对安装脱硫脱硝装置的火电企业实行脱硫脱硝加价，完善可再生能源电价政策，多次调高非居民用电销售价格，平均每千瓦时累计提高约0.17元，年均提高幅度约3.7%，为抑制高耗能产业盲目发展，促进节能减排和环境保护，发挥了重要作用。

    能源是现代社会日常生活的重要组成部分，特别是电力，从饮食起居到视听交流，已经深入到居民生产生活的方方面面，与此同时，居民生活水平的提高、生活质量的改善，往往伴随着电力需求的不断增长。如何在促进节能减排、环境保护的同时，兼顾群众日常生活的基本需求，在理顺价格关系、提高经济效率的同时，促进社会公平正义，真正让广大城乡居民分享改革发展成果，是价格改革迫切需要解决好的问题。经过历时4年的研究论证和反复征求意见，居民阶梯电价制度日渐完善，“建机制、保基本、促公平”这一价格改革新理念得到了较好体现，也为今后水、天然气等其他资源性产品价格改革积累了宝贵经验。

    “建机制”，就是建立了一种可以长期坚持、不断适应经济社会发展情况的价格制度。阶梯电价制度是价格领域的一项重大机制创新，既适应了促进节能减排、环境保护的形势要求，又兼顾了群众日常生活的基本需求。与以往电价调整按电量平均加价不同，阶梯电价制度用覆盖率的方法确定各地分档电量。第一档覆盖80%的城乡居民用户的基本需求；第二档覆盖到95%的城乡居民用电；第三档针对“用电大户”实行高价政策。这样设计，主要是基于我国现在用电量最多的5%的高收入家庭消费了24%的电量这一实际情况，体现了“多用电者多付费”的核心理念。

    “保基本”，就是区分居民用电需求中的基本和非基本部分，对居民基本用电需求优先保障，实行较低电价，并在一定时期内保持价格相对稳定；对非基本用电需求发挥市场调节作用，实行较高价格，以充分反映市场供求情况和资源稀缺程度。

    “促公平”，就是在调整居民电价水平的同时，通过对非基本用电需求实行较高电价，同一省份不区分农村、城市划分电量需求分档，对困难群体给予一定免费用电量等方式，实现了“富人补贴穷人，城市反哺农村”，既保障基本需求，又抑制过度消费，特别是保障困难群众基本生活的目的，体现了公平正义的原则。

    上世纪70年代石油危机后，美国、日本、印度、韩国、马来西亚、埃及等国家以及我国的香港、台湾地区，都出台并实施了居民阶梯电价制度，取得了较好的效果。

    从近期各地听证会反映的情况看，绝大多数听证参加人对阶梯电价制度是赞同的，提出的意见大多是针对基本电量设置、计量周期等具体操作问题，对“建机制、保基本、促公平”的制度核心理念是支持的。一个好的制度从提出、探索、建立到完善需要一个过程，不可能一蹴而就，需要在实施中不断完善。通过建立阶梯电价制度的探索，我们可以期待在资源环境价格改革领域更多地推行类似的制度，以更好地发挥价格杠杆调节收入分配的功能，促进社会公平正义。(吴佳)