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王晓林同志在2017年全国水电站大坝安全工作会议上的讲话
发布时间:2017-03-21 来源:国家能源局

(2017228日)

    今天,我们在这里召开2017年全国水电站大坝安全工作会议,这是一次相互交流、全面提升水电站大坝安全管理水平的重要会议。刚才,安全司对去年制订的有关规范性文件进行了说明,并结合2016年电力行业防汛工作情况和今年面临的防汛形势对2017年防汛重点工作进行部署;大坝中心通报了2016年水电站大坝运行安全监察情况以及2017年工作计划,并介绍了美国加州奥洛维尔水库溢洪道破坏事件情况;国家电力投资集团公司、湖北清江水电公司、惠州蓄能发电公司、南方能源监管局分别从大坝安全管理、梯级大坝应急管理、抽蓄大坝安全管理、大坝安全应急监管等四个方面作了典型发言;中国水力发电工程学会和中国大坝工程学会的两位领导做了很好的讲话,介绍了很好的经验和做法,值得学习借鉴。

    下面,我再讲三点意见:

    一、2016年水电站大坝安全工作成效显著

    2016年,国家能源局及各派出能源监管机构、大坝中心和电力企业齐心协力,不断完善法规、制度、标准体系,健全组织机构,落实安全责任,进一步加强水电站大坝安全管理,逐渐探索形成了一套行之有效的工作方法和机制,确保全年未发生重大以上设备事故,未发生垮坝、漫坝等灾难性事故,保持了大坝安全形势的持续平稳。工作成效主要体现在以下七个方面:

    (一)大坝安全监督管理法规体系不断完善。继2015年国家能源局修订完成《水电站大坝运行安全监督管理规定》(国家发展改革委第23号令)和《水电站大坝安全定期检查监督管理办法》(国能安全〔2015〕145号)、《水电站大坝安全注册登记监督管理办法》(国能安全〔2015〕146号)以来,2016年又修订出台了《水电站大坝运行安全信息报送办法》、开展了《水电站大坝安全监测工作管理办法》、《电力企业水电站大坝运行安全应急管理办法》的制修订工作。这些规范性文件将为新形势下依法监管、依法管坝提供更加有力的法制保障,对保障水电站大坝运行安全和社会公共安全产生积极而深远的影响。

    (二)大坝运行安全主体责任进一步明确和落实。汛前,国家能源局向社会公布了注册(备案)的水电站大坝运行单位及主管单位的安全责任人名单,督促电力企业进一步完善水电站大坝安全责任制。华能集团、大唐集团、国家电投集团分别成立了大坝管理中心,提高了库坝运行专业化管理水平。三峡集团成立了流域枢纽运行管理局,为长江干流梯级枢纽的统一运行管理提供了组织保障。广东粤电集团明确将大坝安全标准执行情况纳入集团公司先进企业考核评价。

    (三)大坝防洪度汛工作扎实有效。受超强厄尔尼诺事件和拉尼娜现象影响,2016年我国汛期来得早走得晚,洪涝灾害呈现南北并发、多地齐发、局部连发的严峻态势。国家能源局安全司会同大坝中心建立了防汛抗洪工作会商机制,及时通报水电站大坝汛期运行安全状况和监管情况。大坝中心还会同派出能源监管机构组织了5个督查组,对湖北、安徽、贵州、广西、云南等重点区域水电站大坝进行防汛安全督查指导。各电力企业积极应对,立足防大汛、防早汛,汛前加强了防汛检查和部署,汛期落实调度运用方案及各项防汛措施。其中,国电迪庆香格里拉发电有限公司冲江河电站7月21日遭受山洪泥石流灾害,冲江河一期电站升压站、部分厂房及生活区被泥石流填埋,香格里拉公司及时安排停机撤人,成功避免了人员伤亡事故;国电大渡河大岗山水电站通过山体变形监测,及时发现监测数据出现异常,立即启动应急响应,在道路塌方前5分钟下达了封闭交通的命令,成功避免了山体滑坡造成人员伤亡事故。

    (四)大坝安全注册、定期检查等工作规范开展。一是依法开展水电站大坝安全注册(备案)登记。2016年,完善了水电站大坝安全注册登记行政许可工作程序和在线申请办理程序。全年共受理初始注册大坝30座,首次登记备案大坝24座,在国家能源局注册(备案)水电站大坝数量已从2015年的515座增加至555座。二是有序开展水电站大坝安全定期检查。目前,于2011年启动的第四轮定期检查已接近尾声,定期检查的303座大坝将于2017年全面结束相关工作。大坝中心已于2016年编制发布了第五轮定期检查规划,规划将于2017年启动,未来五年将有400座大坝开展定期检查。三是深入开展水电站大坝运行安全信息化建设。截至2016年底,已有410座水电站大坝完成了信息化建设,接入了大坝中心主系统,实现了大坝运行安全信息的传输、在线管理和突发应急事件网上研判,为大坝安全监督和管理提供了新手段。

    (五)大坝隐患排查治理和除险加固工作不断强化。2016年,各单位着力在预控风险和固本强基上下功夫,视隐患为事故,强化源头治理,开展重点整治。完成了东江放空洞安全隐患治理、湖南白云大坝严重渗漏治理验收工作;对青海拉西瓦右岸果卜变形体以及云南甲岩大坝、云南普西桥大坝、四川仁宗海大坝渗漏量大的问题进行了重点监控。丰满重建工程中,国家电网及相关单位高度重视老坝安全运行,加强老坝的巡视检查、监测数据分析、库水位控制和防汛管理等工作,东北能源监管局开展专项安全督查,各单位合力确保了丰满重建工程安全。

    (六)大坝安全应急处置和保障能力不断提高。各电力企业高度重视应急工作,不断健全应急体系,强化应急管理,完善应急预案,积极应对自然灾害和突发事件。三峡集团在各水电工程项目均配备卫星电话,依托驻地武警消防、武警内卫部队、坝区公安等建立了专业应急救援体系。广东粤电集团配合南方能源监管局和河源市政府成功举办了“新丰江大坝突发事件应急演练”,检验了企业应急处置突发事件的能力,以及与政府相关部门的应急联动机制。国电大渡河流域水电开发有限公司组织开展干流“六库联调”应急演练及防地震应急演练,流域各发电企业及施工单位1500余人参加了演练活动,取得了较好的演练效果。

    (七)大坝安全科技支撑取得新成绩。2016年,水电站大坝安全风险评估体系研究项目成果通过评审验收,并运用于注册备案水电站大坝的风险分类排序,对制定第五轮定期检查规划提供支撑。特高拱坝运行安全监控研究项目,完成了误差识别、系统诊断、在线安全评价方法等方面的研究。三维GIS大屏幕系统二期完成了技术会商调洪模块和统计功能的开发,可直观形象、及时完整地反映大中型水电站的建设和前期工作开展情况。

    回顾过去的一年,水电站大坝安全工作取得了显著成绩。这些成绩的取得,是党中央、国务院正确领导,是各派出能源监管机构、大坝中心、电力企业广大干部员工甘于奉献、扎实工作的结果。在此,我代表国家能源局向奋战在水电站大坝安全管理一线的同志们表示诚挚的感谢!

    二、清醒认识水电站安全管理工作面临的新形势和新问题

    在回顾过去、总结成绩的同时,我们必须清醒地看到,目前水电站安全管理工作面临的新形势、新挑战和新问题:

    (一)推进安全生产领域改革发展,给大坝安全监管工作提出了新要求。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》从健全落实安全生产责任制、改革安全监管监察体制、大力推进依法治理、建立安全预防控制体系、加强安全基础保障能力等方面,提出了加强和改进安全生产工作的一系列重大改革举措和任务要求,着重强调解决安全生产体制机制法制等深层次问题,这些同样也给水电站大坝安全监督管理工作提出了新要求、新任务。

    (二)极端气象条件和自然灾害,给水电站建设施工和大坝运行安全带来了严峻考验。近年来,我国部分地区洪涝灾害、超强台风、地震灾害频繁发生,严重威胁水电站建设施工和大坝运行安全。加之水电站一般都远离城市,交通通讯不便、救援力量薄弱,给突发事件预测预警和应急处置带来极大困难,如2016年5月8日,福建泰宁池潭水电站扩建工程建设工地局部暴雨导致泥石流,造成35人死亡,1人失踪,教训极其惨痛。

    (三)高坝、大库对水电站运行安全管理和技术管理提出新挑战。近年来,我国水电建设快速发展,新投产发电的锦屏一级、溪洛渡、拉西瓦、小湾等一批特大型水电站的坝高和库容都名列世界前茅,规模巨大、技术要求高,对这些高坝、大库特大型水电站运行安全的认知水平、管理机制、技术标准还存在一个研究和总结的过程,我们必须高度重视,将高坝、大库作为优先监督和管理的对象,并采取切实有效的措施加大管理创新和技术创新的力度,确保这些高坝、大库特大型水电站的运行安全。

    (四)水电站应急管理较为薄弱和流域梯级水电站群安全管理任务艰巨。从当前情况看,水电站应急管理工作基础还较为薄弱。在大坝安全注册现场检查中发现,部分电力企业对水电站大坝险情辨识和后果预计认识不足,对地质灾害风险预控工作不到位,应急预案针对性和操作性不强,特别是缺少演练。另外,随着我国水电建设快速发展,众多河流梯级水电站形成了串联、并联的水库群,而这些大坝的坝型、防洪标准、抗风险能力和形成的水库库容不一,若某座大坝溃决,具有很强的衍生性和多米诺骨牌效应,使得流域梯级水电站大坝运行管理、安全监管难度更大,而且由于行业归口、行政隶属和利益关系等复杂原因,流域梯级水电站群大坝运行安全信息共享机制缺乏,突发事件风险预控、应急处置更为复杂。

    (五)水电站大坝、机电设备老化现象逐渐显现,运行安全风险日益增大。随着运行年限的延长,受外部荷载长期作用,大坝结构材料、设备有老化趋势,运行性态不断变化。在国家能源局注册(备案)的555座大坝中,运行年限最长的已达104年,运行50年以上的大坝有33座,其可靠性和安全等级可能降低,在大坝安全定期检查过程中查出的缺陷、隐患等将会逐渐增多,大坝运行安全管理、安全监控、缺陷补强加固处理的重要性日益凸现,这对我们的大坝安全管理和技术应对能力提出了更高的要求。

    (六)水电站机电设备事故和水淹厂房事故的防范应引起重视。近几年,水电站的水淹厂房、机电设备事故时有发生。2013年8月16日,吉林省延边州安图县双江水电站由于上游发生强降雨,导致厂房进水,3台机组全部被淹;同年8月19日,广西来宾市下六甲水电站下游受特大暴雨影响,机组出水口河水突然暴涨,厂房安装间及开关站进水,2台机组全部停运;去年9月7日,河南回龙抽水蓄能电站发生因地下厂房水轮机螺栓损坏,导致顶盖涌水水淹厂房事故。这些事故的发生给我们敲响了警钟,提醒我们在继续强化水电站大坝运行安全监督与管理的同时,需要高度关注运行水电站及与水淹厂房相关的机电设备安全监管,深刻吸取俄罗斯萨扬水电站特大安全事故教训,确保水电站全方位安全可靠运行。

    (七)水电站投资主体多元化,大坝管理水平、人员素质参差不齐,安全管理工作任务艰巨。目前在国家能源局注册(备案)登记的水电站大坝,除隶属于中央企业外,还有众多地方电力开发公司、民营企业、外商投资企业,这些电力企业的产权性质、管理模式多样,运行管理人员配备及技术水平与所管辖大坝的管理要求存在差距,大坝运行安全风险加大。

    分析当前水电站大坝安全工作面临的形势和问题,提醒我们不能盲目乐观,不能存有丝毫的懈怠和侥幸心理,水电站大坝运行安全管理工作必须要警钟长鸣、常抓不懈。

    三、2017年水电站大坝安全重点工作

    2017年水电站大坝安全工作的总体要求是:全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于安全生产工作的重要指示批示精神,认真贯彻中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见精神,遵循安全生产客观规律,坚守红线意识和底线思维,坚持安全发展,坚持依法治安和依法管坝,坚持目标导向与问题导向,强化主体责任落实,强化风险预防管控,强化隐患排查治本,强化监管执法严格,推进协同联动、齐抓共管,持续保持水电站安全生产形势稳定的良好局面。

    2017年水电站大坝安全工作的主要目标是:杜绝重大以上电力生产人身伤亡事故,杜绝水电站大坝垮坝、洪水漫坝等对社会造成重大影响的灾难性事故,防止水淹厂房和主设备严重损坏等恶性事故,有效应对和处置大坝运行各类突发事件,保证水电站大坝运行安全和社会公共安全。

    2017年,重点要抓好以下八个方面工作:

    (一)坚持依法治安,健全完善并落实好水电站大坝安全监管法规制度。23号令是新时期做好水电站安全生产和大坝安全工作的基本规章和行为准则,《水电站大坝安全注册登记监督管理办法》、《水电站大坝安全定期检查监督管理办法》、《水电站大坝运行安全信息报送办法》等配套规范性文件是行之有效的大坝安全监督管理手段。各单位要认真学习和全面落实这一系列规章制度对水电站安全管理工作提出的新要求,加强宣传、贯彻,落实责任和措施,促进主体责任的落实和自我约束机制的形成,构建安全生产长效机制。2017年还要推进《电力企业水电站大坝运行安全应急管理办法》制订工作;研究修订《水电站大坝除险加固管理办法》;收集、调研国内外大坝退役(拆除)工程实践管理经验,着手开展水电站大坝降等退役监督管理工作研究,继续完善电力行业大坝安全监管法律法规体系。

    (二)加大执法力度,确保水电站大坝安全注册行政许可制度落实到位。2017年,各电力企业要进一步加强主体责任的落实,高度重视并按法规要求开展好水电站大坝安全注册(备案)登记工作。各派出能源监管机构要加强科学监管,依法监管,推进水电站大坝安全注册行政许可制度的有效执行;要针对大坝安全注册行政许可的要求,按照《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》精神,督促电力企业认真落实大坝安全主体责任,并按要求及时办理大坝安全注册或备案;依法依规加强对不履行大坝安全主体责任的电力企业的督促、处罚,重点加强对不及时申请注册登记(备案)、大坝安全投入不到位的电力企业的督查和处理;严格执行“在规定期限内不申请办理安全注册登记的大坝,不得投入运行,其发电机组不得并网发电”的规定。针对大坝中心通报的未按法规要求申请大坝注册或备案的12家企业,各相关派出能源监管机构要采取约谈等措施,督促责任企业完成注册备案。

    (三)克服麻痹思想,切实做好水电站防洪度汛工作。据预测,2017年我国气候形势复杂,气候状况总体偏差,极端气象水文事件可能多发,区域性暴雨洪水可能重发,水电站大坝汛期安全不容乐观。相关单位要坚持区域服从流域、电调服从水调,严格执行调度规程,严肃调度指挥纪律,严禁擅自超汛限水位运行。要积极建立与地方政府防汛指挥部门及相关单位的防汛协调联动机制;汛期执行领导带班防汛值班制度,严格执行经批准的汛期调度运用方案;按要求加强汛期的大坝安全监测和信息报送。派出能源监管机构和大坝中心要在继续做好重点区域水电站大坝防汛安全督查的同时,结合监管信息共享平台建设,进一步完善水电站大坝汛期运行安全监控机制。大坝中心通报的未按要求进行信息报送的10家企业,各责任单位要引起重视,立即整改。

    (四)加强排查、牢控风险,继续做好大坝安全定期检查和除险加固工作。电力企业要始终树立“隐患就是事故”的安全理念,加强源头管控,严密监控大坝运行安全状态,扎实推进水电站大坝安全管控、重大隐患排查治理和除险加固工作,确保整改到位,确保水电站大坝运行安全。各派出能源监管机构要以隐患排查治理为抓手,重点监督第四轮定期检查、日常监管发现的重大安全风险的治理工作;大坝中心要以规划为引领,继续组织好水电站大坝安全定期检查工作以及相关专题的技术指导,在完成第四轮定期检查及工作总结的同时,启动第五轮定期检查工作;继续重点督促电力企业治理云南普西桥、四川仁宗海等大坝的渗漏问题。针对近几年机电设备事故引发水淹厂房事件,电力企业应在防止水淹厂房方面采取有效措施,开展水电站引水发电系统土建、金属结构和机电设备涉水部分的安全性检查,防患于未然。

    (五)加快创新步伐,推进大坝安全在线监控工作的深入开展。电力企业要进一步加强大坝安全监测与信息化建设工作,及时整理分析监测成果,监控大坝运行安全状态,并且按照要求向大坝中心报送大坝运行安全信息。对坝高一百米以上、库容一亿立方米以上的大坝,电力企业应当组织开展建立大坝安全在线监控系统的相关工作。2017年重点加快水电站安全监管信息共享平台建设步伐,利用“互联网+”、“云计算”、大数据等先进技术,尽快实现“现场检查与远程监控、监管相结合”的管理模式,并做好相关系统的安全防护;各派出能源监管机构、大坝中心应将各自在工作中了解和掌握的最新情况及时在平台上通报,实现信息共享,形成监管合力,大力推广非现场在线监管,提高监管执法效率。

    (六)坚持问题导向,加强大坝应急能力和灾害防范能力建设。电力企业要结合自身特点,建立健全水电站突发事件应急管理工作机制,做好应对各类突发事件的预测预警、应急准备以及上下游之间、企业与地方政府之间的应急联动机制,明确水电站大坝安全应急管理各个环节的工作职责、工作要求和工作内容,不断提高应急处置和灾害防范能力,确保大坝应急工作迅速、有序、高效;要高度重视抗台防汛、抗震、防滑坡、泥石流等突发事件,制定应急预案,定期开展应急培训与演练,确保水电站安全生产和大坝安全运行。

    (七)预控重大风险,强化特高坝的安全监督和管理。当前,特高坝运行单位的大坝安全管理水平还不能很好适应特高坝的运行管理需求,特高坝的运行管理手段与一般大坝类同的问题非常突出。电力企业作为责任主体应高度重视特高坝的安全管理工作,必须按23号令规定尽快建立大坝安全在线监控系统,有效管控特高坝运行风险,按规定及时向大坝中心报送相关信息;派出能源监管机构和大坝中心应按职责分工,对特高坝运行单位的大坝安全管理工作作为重点进行监管和技术监督。

    (八)持续加强大坝运行安全监督管理能力建设。目前,我国已是世界第一水电大国,投运的水电站和大坝数量众多、规模巨大,但我们还尚未成为真正的水电站大坝运行安全管理强国,还需持续加强大坝运行安全监督管理能力建设。2017年要完成水电站大坝运行安全风险评估体系课题成果应用研究,继续推进特高拱坝运行安全监控研究成果推广应用,开展特高土石坝运行安全监控研究,开发水电站大坝汛情信息系统,着手开展水电站大坝安全在线监控技术总结、研究和相关技术标准的制定。同时,各单位应积极配合国家“走出去”和“一带一路”战略实施,参与国际性技术交流、研讨与合作,学习、借鉴其他国家大坝安全监管的先进理念和大坝安全技术的最新成果,也展示我国水电建设快速发展的成果,在国际交流中不断提升我国电力行业大坝安全监督管理能力和技术水平。

    水电站大坝运行安全事关人民福祉,事关社会经济发展大局,任何时候都不能麻痹大意、任何时候都不能盲目乐观、任何时候都不能懈怠松气。让我们紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,坚守安全红线,坚持安全发展、改革创新、依法监管、源头防范、系统治理五项原则,以更有效的举措和更完善的制度,筑牢水电站大坝安全防线,为促进经济平稳健康发展以及社会和谐稳定作出新贡献,为党的十九大胜利召开提供安全可靠、坚强有力的服务保障。