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有力有序有效防范化解煤电产能过剩风险
发布时间:2017-08-14 来源:国家能源局

——解读《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》

    作为推进供给侧结构性改革的必然要求,防范化解煤电产能过剩风险,目标任务如何设定,工作如何推进,电力安全稳定供应如何保证,地方和企业可以获得哪些政策支持?

    经国务院同意,7月26日,国家发展改革委、国家能源局等16部委联合印发了《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》(以下简称《意见》),为煤电行业防范化解产能过剩风险、转型升级发展提供了行动指南。

    煤电高效清洁发展水平显著提升,但面临形势不容乐观

    近年来,我国煤电装机结构持续优化,节能减排水平大幅提升。截至2016年底,我国煤电总装机9.43亿千瓦,占电力总装机比例降至57%。截至2016年底,累计完成煤电超低排放和节能改造均超过4亿千瓦,其中,京津冀地区具备条件的煤电机组已全部完成超低排放改造。累计淘汰小火电机组超过1亿千瓦,煤电平均供电煤耗降至315克标煤/千瓦时,处于世界先进水平。

    在看到煤电发展成绩的同时,我们需正视,受经济增速放缓、电力供需形势变化等因素影响,煤电发展形势不容乐观。

    近年来,我国煤电发电小时数持续下降,今年上半年略高于去年同期,但依然运行在低位。

    根据国家能源局发布的2020年煤电规划建设风险预警,全国大部分省份的风险预警等级为红色、橙色,预计“十三五”末全国电力供需总体宽松。

    按照党中央、国务院决策部署,2016年以来,国家发展改革委、国家能源局坚持市场引导与政府调控并举,印发《关于促进我国煤电有序发展的通知》等文件,建立风险预警机制,制定实施“淘汰一批、取消一批、缓核一批、缓建一批”等措施并狠抓落实。经过一年多的努力,防范化解煤电产能过剩风险工作取得初步成效:

    2016年,共取消不具备建设条件项目1240万千瓦,淘汰落后产能500万千瓦,当年投产煤电装机规模同比显著减少。

    但目前,煤电纳入规划及在建规模依然较大,守住11亿千瓦的“十三五”规划底线,面临着很大的压力。此外,在煤电领域,违规建设项目仍有一定规模、部分落后机组淘汰难度大、自备电厂管理仍有待进一步规范,防范化解煤电产能过剩风险刻不容缓。

    远期、近期目标如何分解?接下来怎么干?

    远期目标——《意见》提出,“十三五”期间,全国停建和缓建煤电产能1.5亿千瓦,淘汰落后产能0.2亿千瓦以上,实施煤电超低排放改造4.2亿千瓦、节能改造3.4亿千瓦、灵活性改造2.2亿千瓦。到2020年,全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内,具备条件的煤电机组完成超低排放改造,煤电平均供电煤耗降至310克/千瓦时。

    近期目标——按照2017年《政府工作报告》要求,国家发展改革委、国家能源局研究制定了落实“淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上”目标任务的实施方案。

    在明确目标的基础上,《意见》就如何落实提出了六项主要任务:一是从严淘汰落后产能,推进煤电结构优化。二是清理整顿违规项目,维护正常建设秩序。三是严控新增产能规模,结合国家发布的风险预警和年度投产规模,暂缓核准、暂缓新开工建设、推迟投产一批煤电项目。四是加快机组改造提升,进一步提高煤电高效清洁发展水平,提升煤电机组和系统调节运行效率。五是规范自备电厂管理,按照与公用电厂同等对待原则,促进燃煤自备电厂高效清洁和规范管理。六是保障电力安全供应,加强电力预测预警分析,及时做好电力供需动态平衡。

    《意见》强调,要充分发挥市场调节和宏观调控作用,因地制宜、有力有序有效推进防范化解煤电产能过剩风险工作。强调更多采用市场化、法制化手段进行调控,调控措施必须坚持分类施策,避免一刀切。

    例如,涉及民生供热、扶贫攻坚的在建项目,要把民生问题、扶贫工作摆在重要位置。再如,有的在建项目发生投资额已经很大,强调发挥企业自主决策权,缓建项目可自主选择停建或继续建设,但建成后暂不并网发电,作为系统应急调峰储备电源。尽量降低对企业经营、设备制造建设等上下游产业和信贷资产造成不良影响。

    对于“严肃处理违规项目”等调控目标“硬任务”,《意见》则明确规定:未核先建、违规核准、批建不符、开工手续不全等违规煤电项目一律停工、停产,并根据实际情况依法依规分类处理。对于《意见》印发后新出现的违规建设项目,各地、各有关方面将依法依规从严从重处理。

    防范化解煤电产能过剩风险任务落实情况,已经列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容。国家发展改革委、国家能源局将会同有关部门,建立健全部门间协同监管机制,充分运用地区自查、监管核查、部门督查、社会监督等形式,加大对防范化解煤电产能过剩风险工作的监督检查,真正把责任落实下去,把压力传导下去。

    坚守安全底线,保障电力安全稳定供应

    防范化解煤电产能过剩风险,必须确保电力安全供应,这是防范化解煤电产能过剩风险工作的有机组成部分。

    基于此,《意见》强调,要发布实施年度风险预警,强化预警结果的引导作用,促进地方和企业科学有序规划建设煤电项目。同时,《意见》明确,相关部门和单位要加强电力预测预警分析,定期监测评估电力规划实施情况,并适时进行调整。要及时做好电力供需动态平衡,采取跨省区电力互济、电量短时互补等措施,合理安排电网运行方式,确保电力可靠供应和系统安全稳定运行。

    防范化解煤电产能过剩风险,事关社会稳定。《意见》强调,发电企业要主动承担主体责任,认真落实各项调控要求,妥善做好人员安置、债务处置等相关事宜。

    去年以来,部分发电集团煤电板块持续整体亏损,煤电企业生产经营遇到较大困难。部分地区电力富裕较多、系统调峰能力不足,但由于背压机组非供暖季需停机,企业建设积极性不高。现役30万千瓦以下机组中,热电机组多承担着民生供暖和工业供热任务,纯凝机组有的发挥着支撑电源和保障电网安全运行的作用,进一步淘汰落后产能难度较大。

    这些情况和问题交织出现,在推进防范化解煤电产能过剩风险工作中必须高度重视。

    为充分调动地方和企业积极性,《意见》提出了推进电力体制改革、完善背压热电支持政策、实施差别化金融政策、盘活土地资源等多项配套政策措施。

    例如,《意见》明确,将建立完善电力市场机制,研究通过电量补贴、地方财政补贴等支持政策,对承担非供暖季停发的背压热电机组给予合理补偿。在确保按时完成淘汰、停建、缓建煤电产能任务目标的前提下,列入关停计划的机组容量可跨省(区、市)统筹使用,按等容量原则与暂缓核准、建设项目的恢复挂钩,或按一定比例与在建项目挂钩。此外,《意见》还提出,符合条件的关停机组关停后可享受最多不超过5年的发电权,并可通过盘活土地资源获得一定收益等支持政策,促进淘汰煤电落后产能。

    各地、各有关方面在《意见》的基础上,结合地方、部门实际,按照国家确定的电力体制改革方向,进一步出台有针对性的支持政策,有助于共同防范化解煤电产能过剩风险。